서울과학기술대학교 유승훈 교수

순수하게 에너지정책 전공 학자의 입장에서 살펴본, 2022년 5월 새롭게 출범할 신정부 에너지정책을 위한 제언입니다.

발전용 에너지세제 개편의 필요성과 LNG 세율

서울과학기술대학교 에너지정책학과 교수 유승훈

1. 서론

2030 국가온실가스감축 기본로드맵(‘16.12.6)에 따르면 발전부문은 2030년까지 BAU의 19.4%에 해당하는 64.5백만톤의 온실가스를 감축해야 한다. 이러한 감축목표 달성을 위해서는 결국 에너지 소비 효율화 및 저탄소 에너지 소비구조로의 변화가 필요하다. 즉 발전부문에서 고탄소 연료를 점차 저탄소 연료로 전환해야 하는데, 고탄소 연료의 사용을 급격하게 줄이면 전력수급의 불안 및 전기요금의 급격한 상승이 발생할 수 있다. 따라서 완전한 탄소 제로 재생에너지사회로 가기 위한 중간단계에서는 저탄소 연료의 사용을 확대할 필요가 있다.

뿐만 아니라 국민들은 미세먼지로 인한 고통을 겪고 있다. 단순하게 시정거리가 악화되어 불쾌감을 느끼는 것에서 한 단계 더 나아가 호흡기 질환이 늘어나면서 국민들의 건강을 심각하게 위협하고 있다. 경기개발연구원의 연구결과에 따르면 현재와 같은 미세먼지 농도가 지속될 경우 수도권에서만 해마다 2만 명이 사망할 수 있다고 경고하고 있다. 물론 석탄발전은 미세먼지의 여러 배출원 중 하나에 불과하지만, 발전부문에서 고미세먼지 연료를 저미세먼지 연료로 전환하는 것은 중요한 시대적 과제로 부각되고 있다.

즉 우리에게 주어진 중요한 과제는 고탄소 고미세먼지 발전원을 점차 저탄소 저미세먼지 발전원으로 대체하는 것이다. 아울러 국민들의 안전을 담보할 수 있도록 발전원 구성을 다양화하여 특정 발전원에 편중된 현상을 완화하는 것이다. 그런데 우리나라의 에너지세제를 들여다보면 이러한 대체 및 다양화를 지원하기보다는 오히려 지연시키고 있는 측면이 없지 않다. 이에 본고에서는 여러 발전원 중 석탄과 LNG에 초점을 맞추어 두 발전원을 비교하면서 현행 에너지세제의 문제점을 진단하고 에너지세제의 바람직한 개편방향을 LNG과세란 측면에서 제언하고자 한다.

2. 석탄발전 및 LNG발전의 비교

가. 온실가스 배출량

석탄 및 LNG는 모두 탄소를 함유하고 있는 화석연료이지만 온실가스의 배출에 있어서는 차이가 크다. 유연탄발전은 LNG발전에 비해 동일 발전량 대비 2.3배의 온실가스를 더 배출하는 것으로 알려져 있다. 이러한 이유 때문에 선진국들은 석탄발전을 줄이면서 그 자리를 LNG발전의 확대로 채우고 있다. 하지만 우리나라는 석탄발전이 지속적으로 늘어나고 있으며 당분간 증가 추세가 유지될 것이다. 그러다보니 석탄연소로 인한 1인당 온실가스 배출량 증가율(1990년∼2014년)은 우리나라가 108.3%로 OECD 전체의 증가율인 –8.9%와 차이가 매우 크며 전체에서 1등이다.

[표 1] 발전량 1MWh당 온실가스 배출량

(단위 : tCO2/MWh)

나. 미세먼지 배출량

사실 온실가스 문제가 미래의 이슈라면 미세먼지 문제는 현재 우리 국민들이 피부로 느끼고 있는 매우 심각한 당면과제이다. 작년 3월 21일 오전 7시 기준 서울의 미세먼지 농도가 세계에서 2번째로 나빴다는 내용이 보도된 바 있다. 이에 새로 출범한 문재인 정부는 전체 석탄화력발전소 59기 가운데 30년 이상 노후된 8기를 6월 한 달간 일시적으로 가동중단(셧다운)하기도 했다.

최근에 지은 신규 석탄화력발전소는 최신식 집진기를 설치하고 있으므로 오히려 LNG발전소보다 더 적은 미세먼지를 배출하고 있다는 일각의 주장이 있기도 하다. 하지만 산업통상자원부가 공식적으로 발표한 보도설명자료(‘17.9.1)에 따르면 최신식 집진기를 설치한 신규 석탄화력발전소인 영흥 3456호기의 경우 안동LNG복합화력발전소 대비 미세먼지(PM2.5)를 약 6.3배 더 배출한다. 기존 석탄화력발전소인 삼천포 3456호기의 경우는 더 심각하여 안동LNG복합화력발전소 대비 미세먼지(PM2.5)를 약 54.9배 더 배출한다.

[표 2] 주요 발전소별 대기오염물질 및 미세먼지(PM 2.5) 배출량 비교

(단위 : kg/MWh)

자료 : 산업통상자원부 보도설명자료(‘17.9.1)

한편 미세먼지는 연료의 사용으로 인한 1차 배출량뿐만 아니라 굴뚝에서 배출되는 먼지, SOx(황산화물), NOx(질소산화물)가 화학반응을 통해 생성된 2차 생성량도 문제가 되고 있다. 특히 석탄화력발전소의 경우 1차 배출량보다 2차 생성량이 훨씬 더 많다. 2차 생성의 원인이 되는 대기오염물질의 경우 영흥 3456호기는 안동LNG복합화력발전소보다 약 3.2배 더 배출하며, 기존 석탄화력발전소인 삼천포 3456호기는 안동LNG복합화력발전소보다 약 31.1배 더 배출한다. 또한 환경부에 따르면 대기오염물질 다량 배출사업장 목록 중 1위에서 5위까지가 전부 석탄화력발전소이다.

다. 특정대기유해물질 배출량

최근 선진 각국은 화석연료 사용으로 인한 중금속 오염을 심각하게 보고 규제를 강화하고 있다. 크롬, 수은, 니켈 등은 자주 접하고 있고 독성이 강하기 때문에 주요 대기유해물질로 간주되고 있다. 소량의 중금속이더라도 체내에 축적되면 배출되지 않아 몸속의 단백질에 축적되어 장기간에 걸쳐 건강에 해를 미친다. 특히 벤젠은 1급 발암물질로 규정되어 있다. 이렇게 석탄발전은 LNG발전에 비해 인체에 유해한 대기유해물질을 수십 배나 더 많이 배출하고 있다. 예를 들어, LNG발전과 비교한 석탄발전의 특정대기유해물질 배출량은 크롬 14.2배, 수은 21.5배, 니켈 10.4배, 벤젠 48.1배이다.

[표 3] 특정대기유해물질 발생량

(단위 : g/1.5MWh)

자료 : 환경부 보도설명자료(‘17.7.19)

라. 온배수 배출량

온배수는 대규모 발전 과정에서 발생하는 폐열을 처리하기 위해 사용된 냉각수로 냉각작용을 한 뒤 수온만 높아져 다시 바다로 배출되는 해수를 의미한다. 온배수로 인한 바닷물의 온도 상승은 해양생태계에 환경변화를 불러일으켜 좋지 않은 영향을 미치며, 이에 따라 인근 어민들의 민원을 야기한다. 이에 UN해양법협약(UNCLS, 1994.11.16.) 제1장 제1항에서는 온배수를 오염원으로 규정하고 있다. 미국, 캐나다, 일본에서도 각각 Federal Water Pollution Control Act, Environmental Protection Act, 수질오탁방지법에서 온배수를 오염원으로 규정하여 관리하고 있다.

해양수산부(2008)에 따르면, 유연탄화력발전의 온배수 배출량은 0.1(톤/kWh)인 반면에 LNG복합발전의 경우 0.07(톤/kWh)로 유연탄화력발전의 70% 수준이다. 특히 LNG열병합발전의 경우 온배수로 버려지는 열을 지역냉난방에 활용하거나 냉각탑 등을 통해 처리하므로 온배수 배출이 거의 없다. 따라서 LNG발전은 석탄화력발전에 비해 온배수를 적게 배출하거나 거의 배출하지 않는 중요한 장점을 가진다.

3. 발전용 에너지세제의 현황

가. 발전용 유연탄 과세

발전용 유연탄에 세금이 신설된 것은 그리 오래되지 않는다. 지난 2013년 제2차 에너지기본계획 수립 당시 민관합동 워킹그룹은 발전용 유연탄이 온실가스 및 미세먼지를 다량 배출함에도 불구하고 세금이 전혀 부과되고 있지 않아 발전용 연료사용을 왜곡하고 있다는 문제제기를 하며 유연탄 과세를 제안하였다. 이에 정부가 발표한 ‘제2차 에너지기본계획(’14.1)’에서 6대 중점과제 중 하나인 ‘수요관리 중심의 에너지 정책전환’의 주요 수단으로 발전용 유연탄 과세 신설을 천명하였고, 2014년 7월부터 발전용 유연탄에 대한 개별소비세가 ㎏당 24원로 신설되었다.

다만 당분간 탄력세율을 적용해 실제로는 ㎏당 고열량탄 19원, 저열량탄 17원이 적용되었다. 이후 국제 유연탄 가격이 하향 안정화되고 세제개편 시행 1년이 지난 점 등을 감안해 2015년 7월부터 탄력세율 적용을 종료하고 기본세율로 환원하여 고열량탄 24원 및 저열량탄 22원이 적용되었다. 다만 고열량탄의 세후가격이 저열량탄의 세후가격보다 상대적으로 저렴해지는 문제가 발생하여 열량별 상대가격체계 합리화를 위해 2016년 1월부터 기존의 발열량별 2단계에서 3단계 차등세율로 고열량탄, 중열량탄, 저열량탄에 대해 각각 ㎏당 27원, 24원, 21원으로 조정되었다. 2017년 4월부터는 세율이 ㎏당 6원씩 인상되어 각각 33원, 30원, 27원이 되었다. 올해 4월부터는 세율이 ㎏당 6원씩 다시 인상되어 각각 39원, 36원, 33원이 될 예정이다.

나. LNG 세율

제2차 에너지기본계획에서는 환경․사회적 비용을 반영하기 위해 원전에 대한 과세 신설도 논의하였지만 아직 추진되지 않고 있다. 유연탄 과세 신설과 함께 천명한 타 에너지원 과세 완화를 위해 2014년 7월부터 LNG에 대한 개별소비세는 ㎏당 60원에서 42원으로 내렸다. 이렇게 한 이유는 유연탄 과세로 전기요금은 인상될 수 있지만 LNG 과세 완화로 도시가스 요금 인하 및 지역난방 열요금 인하를 유도하여 가계의 지출이 늘지 않는 세수중립을 꾀하기 위해서였다. 같은 이유로 등유 및 프로판에 대한 개별소비세도 각각 리터당 104원에서 72원으로, ㎏당 20원에서 14원으로 인하되었다.

하지만 서민부담 완화 등을 위해 가정․상업용 및 열병합발전용 LNG 개별소비세는 유지되었지만, 2015년 7월부터 발전용 LNG의 개별소비세는 다시 ㎏당 42원에서 60원으로 환원되어 실질적으로는 인상되었다. 이러다보니 현재 발전용 LNG에는 kg당 개별소비세 60원 및 관세 6.6원(원가의 3%)이 부과되고 실질적인 세금이라 할 수 있는 수입부과금 24.2원 및 안전관리부담금 4.8원이 부과되어 총 95.6원이 부과되고 있다. 현재 발전용 유연탄에는 ㎏당 30원의 개별소비세만 부과되고 있어서 발전용 LNG의 세금은 유연탄보다 3.2배 높은 수준이다.

[표 4] 석탄 및 가스의 세금 및 부과금 현황

유연탄 발전 및 원전은 대표적인 비분산형 전원으로서 장거리 송전망을 필요로 하기에 지난 밀양사건에서 경험하였듯이 많은 사회적 갈등비용을 발생시키고 있지만 유연탄 저율 과세 및 원전 면세가 적용되고 있다. 특히 대표적 분산형 전원이라 할 수 있는 도심지 입지 열병합발전용 LNG에는 ㎏당 77.6원이 과세되고 있어 유연탄 세율의 2.6배 수준이다.

4. 발전용 에너지세제의 문제점 및 개편방향

가. 현행 발전용 에너지세제의 문제점

석탄 및 LNG의 발전시설 용량은 거의 비슷하다. 하지만 한전 전력통계연보에 따르면 2016년 기준 석탄 및 LNG의 발전량 비중은 각각 39.6% 및 22.4%로 석탄이 LNG의 약 2배 수준이다. 고탄소 고미세먼지 전원의 발전량 비중이 저탄소 저미세먼지 전원의 발전량 비중보다 훨씬 더 큰 것이다. 이러한 현상에는 LNG 가격이 석탄 가격보다 비싼 것도 한 가지 원인이 되고 있지만, LNG에 붙는 세금 및 부담금이 석탄에 비해 높은 것도 한 가지 중요한 원인으로 자리매김하고 있다.

즉 LNG는 저탄소 저미세먼지 연료이기에 우대를 받아야 하는데 오히려 차별을 당하고 있는 것이다. 아울러 작년의 경주지진 발생 이후로 국민들의 수용성이 크게 떨어진 원전은 면세라 가동률을 높이면서 새로 더 지어질 예정이다. 특히 다수의 LNG 발전과 달리 석탄발전 및 원전은 공급지와 수요지가 서로 달라 장거리 송전탑이 필요하여 사회적 갈등 또한 증가할 수 있다.

선진국에서는 소비세 또는 환경세 등의 명목으로 에너지원간에 조세를 차등적으로 부과하고 있다. 즉 석탄에 세금을 많이 매기고, LNG발전에는 세금을 낮게 매기거나 면세를 적용하고 있으며, 원전에 대해서도 세금을 매기고 있다. 특히 에너지 효율이 높은 LNG열병합발전에 면세를 적용하거나 오히려 지원금을 주고 있다. 하지만 우리는 이와 반대로 석탄에 세금을 매우 낮게 매기고, LNG발전에는 세금을 높게 매기며, 원전에 대해서는 면세 정책을 유지하고 있다.

무엇보다 유연탄 과세의 도입 취지는 온실가스 및 미세먼지 저감이었는데, 유연탄 발전이 LNG 발전에 비해 온실가스 및 미세먼지를 더 배출한다는 점에서 LNG 세율이 유연탄의 2.6배가 되는 것은 말이 안 된다. 이러한 상황은 발전원간 과세 형평성을 심각하게 위협하고 있다. 더 나아가 왜곡된 에너지세제로 인해 발전부문 연료간 경쟁력이 왜곡됨에 따라 원전과 석탄 편중 현상이 빚어져 왔던 것이다. 이러한 문제를 해결하고자 에너지전환정책을 추진하고 있는데 세제는 제 역할을 못 하고 있다.

즉 에너지세제가 에너지전환을 추진하는 출발점이자 동력이 되어야 함에도 불구하고 에너지전환을 더디게 만드는 중요한 원인이 되고 있다. 선진국들은 사회적 비용을 줄이는 데 에너지 세제를 효과적으로 활용하고 있는 반면에, 우리는 에너지 세제가 석탄 및 원전을 확대하는 데 기여하고 있다. 이는 에너지 세제가 환경비용, 안전비용, 갈등비용 등의 사회적 비용을 제대로 반영하지 못한 결과이다. 이에 OECD는 작년 3월 16일 발표한 ‘제3차 한국 환경성과평가’ 보고서를 통해 한국의 에너지 세제가 에너지 생산 및 사용과 관련된 환경비용을 충분히 반영하지 못하여 에너지 소비를 왜곡한다고 지적한 바 있다.

나. 통합 에너지세제의 도입 방향

바람직한 에너지 세제 개편을 위해서는 에너지원간 세금부과의 균형 확보가 필요하며 중장기적으로 통합 에너지 세제의 도입이 필요하다. 우선 수송용과 비수송용을 구분하여 차별적으로 세금을 부과하는 것이 아니라 수송용 에너지와 비수송용 에너지를 구분하지 말고 일관된 세금 부과 기준을 적용하면서 통합적으로 관리해야 한다. 즉 각 에너지원에서 발생하는 오염물질과 온실가스 배출 등 환경비용을 정확하게 산정하여 이에 비례하는 일관된 기준으로 과세를 하는 통합 에너지 세제를 도입해야 한다.

예를 들어, 환경세 명목으로 석유제품에 과세를 한다면 석탄 및 전기에도 충분한 수준의 과세를 해야 하며, 안전세 명목으로 석유제품 및 가스에 과세를 한다면 우라늄이나 원전에도 과세를 해야 한다. 혼잡세 명목으로 수송용 석유제품에 과세를 한다면 전기차 및 압축천연가스 차량에 대해서도 유사한 수준의 과세를 해야 한다. 휘발유차나 경유차를 사용하면 혼잡을 더 많이 일으키고 전기차나 압축천연가스차를 이용하면 혼잡을 덜 일으키는 것은 아니기 때문이다.

에너지 세제의 왜곡은 에너지 믹스에 부정적인 영향을 미쳐 결국 에너지 소비를 왜곡하고 온실가스 배출, 미세먼지 배출, 사회적 갈등, 무역수지 악화를 더 심화시킬 수밖에 없다. 에너지원간 환경비용, 안전비용, 갈등비용 등의 사회적 비용을 엄밀하게 평가한 결과에 근거하여 에너지 세제를 통합적으로 관리하는 방향으로 에너지 세제를 개편하고 이를 통해 에너지 믹스를 재정립해야 한다.

다. 발전용 연료에 대한 세제 개편 방향

산업부가 작년 12월말에 주최한 ‘균등화 발전비용 공개 토론회’에서는 신규 발전소에 대해 균등화 발전비용을 산정한 결과 LNG 발전의 균등화 발전비용이 유연탄 발전보다 낮아질 것이라는 주제발표가 있었다. 유연탄 발전이 발생시키는 온실가스, 미세먼지, 장거리송전 등으로 인한 외부비용을 내부화한다면 LNG 발전보다 비싸진다는 것이다. 경제학 교과서에서 얘기하는 외부비용의 내부화 수단은 세금의 부과이다. 결국 에너지 세제의 왜곡이 발전원별 믹스 왜곡의 중요한 원인이 될 수 있다.

정부는 올해 4월부터 발전용 석탄 개별소비세 20% 인상을 통해 에너지전환을 유도한다고 밝히고 있다. 하지만 이 정도의 발전용 유연탄 개별소비세 인상만으로 에너지전환을 유도하기는 어렵다. 석탄과 달리 LNG에는 수입부과금과 관세 등이 추가로 부과되기 때문이다. 그렇다고 거의 대부분을 수입에 의존하고 있는 LNG에 대한 수입부과금을 면제하기는 어렵다. LNG의 주요 수입원인 중동지역과는 자유무역협정을 많이 맺지 않았기에 관세를 줄이기도 명분이 약하다. 결국 환경비용의 내부화란 관점에서 세율 조정을 하는 것이 합리적이다.

단순하게 열량 기준으로 세금을 부과하다보니 LNG에 대한 세금이 석탄에 대한 세금보다 더 높아지게 되었다. LNG는 발열량이 대략 유연탄의 2배이므로 유연탄의 개별소비세율을 LNG의 절반 수준으로 맞춘 것으로 보인다. 하지만 제2차 에너지기본계획 수립시 민관워킹그룹에서 유연탄 과세 도입을 권고한 것은 유연탄이 LNG에 비해 더 많은 온실가스 및 미세먼지를 배출하기 때문에 이로 인한 외부비용을 내부화하자는 논의의 결과물이었다. 따라서 열량에 비례한 과세가 아닌 오염물질 배출량에 근거한 과세가 되어야 한다. 이러한 관점에서 LNG 과세 완화 내지는 면세가 진지하게 논의되어야 한다.

한편 핵연료에 대해서는 과세를 도입해야 한다. 핵연료 과세의 경우 세계적으로 스웨덴, 벨기에, 독일은 지난해까지 원전과세를 한 사례가 있으며, 스페인은 2012년부터 계속 원전과세를 하고 있다. 연간 원전과세로 인한 세수규모도 2013년에 적게는 스페인이 4억300만 유로(한화 약 5260억원)를, 많게는 독일이 12억8500만 유로(1조6700억원)를 거둔 것으로 알려졌다.

환경과 안전이라는 국민들의 가치도 실현하면서 발전원간 효율성 및 형평성을 확보하는 과세 원칙은 다음과 같이 4가지로 요약된다. 첫째, 오염물질 배출량 내지는 외부비용에 비례한 과세가 되어야 한다. 이를 실현하는 구체적 방향은 현재 면세인 우라늄 또는 원전에 대한 세제 신설, 석탄발전에 대한 과세 강화, LNG발전에 대한 과세 완화 또는 면세가 될 것이다. 이는 대기오염 등 사회적 비용 반영 차원의 공평한 과세 원칙에 부합할 뿐만 아니라 현재 발생하고 있는 발전원간 불공정경쟁을 해소하면서도 전력과 타 에너지간의 공정경쟁에도 긍정적인 영향을 줄 수 있다.

둘째, 발전원간 세율을 조정하고 세제를 신설하는 데 있어서 세수중립이라는 원칙이 지켜져야 한다. 세수 증가로 국민들의 부담만 일방적으로 늘어나는 것은 바람직하지 않으므로, 석탄과세 강화, 원전 세금 신설로 증가한 세금수입만큼 LNG 과세를 완화하는 수준으로 세수중립을 유지해야 한다. 이것은 결국 발전원별 전력도매가격이 변동되더라도 한전의 전력구입비용은 큰 변동이 없게 만들어 전기요금 안정화를 꾀함으로써 결국 물가중립이라는 중요한 원칙도 만족시킬 수 있게 된다.

셋째, 지역자원시설세라는 지방세의 세율 조정보다는 국세의 세율 조정이 바람직하다. 지역자원시설세의 애시당초 도입 취지는 지역 내 발전소에서 배출하는 온실가스의 환경비용을 내부화하자는 것이었다. 하지만 석탄과 LNG의 세율이 동일한 문제점을 가지고 있으며, 지방세수가 증가하더라도 그에 상응하여 중앙정부 교부금이 줄어들기도 해서 외부성 교정이 제대로 안 되고 있다. 따라서 국세를 통해 일괄적으로 세율을 조정하는 것이 바람직하다.

넷째, 동일 연료 내에서 과세 체계의 근본 철학은 유지되어야 한다. 예를 들어, 발전 용도 외 철강 및 시멘트 생산에 사용되는 유연탄에 대해서는 산업경쟁력 유지 차원에서 개별소비세가 부과되지 않고 있는데 이것은 당분간 계속 유지될 필요가 있다. 발전용 LNG 과세에 있어서 일반 LNG발전과 LNG열병합발전 간에 세율 차이가 있는데 이러한 차이도 유지되어야 시장의 혼란을 방지할 수 있다.

5. 결론

최근 환경과 안전의 개선을 요구하는 국민들의 목소리가 커지고 있다. 온실가스 감축뿐만 아니라 우리의 건강을 위협하고 있는 미세먼지 문제의 해결이 중요한 과제로 등장하였다. 작년 지진을 경험하면서 원전에 대한 국민들의 수용성은 가장 낮은 수준이다. 하지만 저탄소 저미세먼지 연료인 가스를 사용하는 발전소의 가동률은 크게 떨어진 반면에 석탄 및 원전의 발전량 비중은 70%가 넘는다. 즉 당분간 우리의 현실은 석탄발전 확대, 원전 확대, LNG발전 축소로 요약된다.

하지만 국제에너지기구에서 발표한 2040년까지의 세계 발전량 전망을 살펴보면 석탄발전 축소, 원전 유지, 가스발전 확대가 분명하다. 우리만 이렇게 글로벌 트렌드와 다르게 된 근본적인 이유는 무엇일까? 에너지 빈국으로 전기와 관련해서는 섬과 다를 바 없는 우리의 현실과 석탄 및 우라늄 가격에 비해 높은 LNG 가격 때문이겠지만, 정부의 에너지 세제 정책도 중요한 역할을 했다. 현재 우리는 석탄에 낮은 세금, 원전에 면세, LNG에 높은 세금을 부과하고 있다.

정부는 에너지세제 개편을 위해 20% 수준의 발전용 유연탄 개별소비세 세율 인상을 예정하고 있다. 하지만 발전용 LNG에 대한 개별소비세 완화 방안은 나오지 않고 있다. 따라서 에너지원간 환경비용, 안전비용, 갈등비용 등의 사회적 비용을 제대로 평가한 결과에 근거하여 에너지 세제를 통합적으로 관리하는 방향으로 에너지 세제를 개편하고 이를 통해 현행 에너지 믹스를 개선해야 한다.

보다 구체적으로는 국민들의 부담이 증가하지 않도록 에너지 세수를 중립적으로 유지하는 가운데, 석탄발전에 대한 과세 강화, 원전에 대한 세제 신설, LNG발전에 대한 과세 완화 또는 면세를 추진해야 한다. 이러한 에너지 세제 개편은 결국 국민들이 요구하는 깨끗한 환경과 안전한 대한민국 실현에 도움이 될 것이다.

제3차 에너지기본계획에 대한 단상

에너지기본계획(이하 에기본)은 저탄소녹색성장기본법 제41조에 근거한 에너지 관련 최상위 국가 행정계획으로 20년간을 계획기간으로 하되 5년에 한 번씩 수립된다. 이번에 수립되는 제3차 에기본은 2019년부터 2040년까지의 기간에 대해 수급전망, 수급대책, 수요관리, 환경친화적 에너지, 안전관리, 기타(기술개발, 인력양성, 국제협력 등)의 내용을 담을 것이다. 특히 정부는 제8차 전력수급기본계획과 재생에너지 3020계획을 통해 본격적인 에너지전환을 선언한 바, 금번의 제3차 에기본은 에너지전환 추진의 3대축을 완성하면서 국내 모든 에너지원을 아우르는 이정표로 자리매김할 것이다. 

지난 제2차 에기본 수립시 정부는 에너지 공급자 관점에서 총괄, 전력, 수요, 신재생, 원전의 5개 분과를 구성하여 운영하였다. 반면에 제3차 에기본에서는 정책 수요자 관점에서 총괄, 갈등관리․소통, 수요, 공급, 산업․일자리의 5개 분과를 구성 및 운영하면서 국민 중심의 에너지전환 과제를 도출하고 에너지산업의 성장동력화 및 고용창출을 강조할 것이다. 이를 위해 지난 3월 19일 총 72명의 학계, 시민단체, 산업계로 구성된 민관 공동작업반(WG)이 제3차 에기본 수립에 본격 착수하였다. 

이후 예상되는 일정은 다음과 같다. 먼저 수요전망 초안을 작성한 후 수요전망 결과에 대한 내외부 검증 및 전문가․이해당사자의 의견수렴 등을 통해 6월까지 수요전망 최종안을 마련할 것이다. 그 사이 공동작업반은 분야별 세부 정책과제를 마련한다. 이후 9월까지는 제3차 에기본 초안을 확정지은 후 정보공개 및 토론 등을 통해 10월까지 제3차 에기본 정부안을 확정한다. 에너지위원회 및 녹색성장위원회의 심의절차와 국무회의 의결을 거친 후 12월말에는 제3차 에기본 최종안을 확정․발표할 것으로 예상된다. 

제3차 에기본이 다뤄야 할 주제는 제법 많지만 다음의 4가지 내용만큼은 반드시 중요하게 다뤄야 한다고 판단된다. 첫째, 에너지전환의 개념을 정립해야 한다. 그동안 ‘에너지전환=탈석탄 및 탈원전’이라 잘못 받아들여졌던 측면이 없지 않다. 하지만 에너지전환은 발전량 비중이 70%를 상회하는 석탄발전 및 원전의 비중을 조정하면서 환경과 안전을 제고하고 발전원별 균형 발전을 추구하는 것이 핵심이다. 아울러 에너지전환은 단순하게 에너지 믹스만을 얘기하는 것이 아니라 에너지산업이 공급안정성을 추구함과 동시에 일자리를 창출하면서 경쟁력을 확보할 수 있는 산업으로 자리매김할 수 있도록 에너지부문의 역할을 정립하는 것도 포함한다. 이러한 에너지전환의 개념을 제3차 에기본에 명시적으로 담아야 할 것이다. 

둘째, 에너지원별 소비를 왜곡하지 않으면서 에너지전환을 촉진할 수 있도록 하는 에너지세제 개편이 제3차 에기본에 담겨야 한다. 제2차 에기본에서는 발전연료 소비왜곡의 문제점 해결을 위해 발전용 유연탄 과세 신설, 원전 과세 신설, 발전용 LNG 과세 완화를 담았다. 하지만 여전히 발전용 LNG 세율은 발전용 유연탄의 3.2배 수준이며 원전에 대한 면세는 지속되고 있다. 따라서 유연탄 과세 강화 및 원전 과세 신설을 추진함과 동시에 세수중립이란 관점에서 발전용 LNG 세율의 대폭 인하를 추진해야 한다. 즉 환경 또는 안전 부하에 비례한 세율로 에너지세제를 정상화하여 에너지세제가 에너지전환의 출발점이자 동력이 될 수 있도록 해야 한다.

셋째, 저탄소 저미세먼지 에너지 및 분산형 전원이 시장에서 적어도 고사하지는 않도록 특단의 대책을 마련해야 한다. 지난 밀양 송전탑 분쟁을 겪은 이후 수립된 제2차 에기본에서는 분산형 전원의 확대 및 우대를 천명하였다. 하지만 후속 조치는 미진하였고 대표적 비분산형 전원인 석탄발전 및 원전은 흑자를 누렸지만 대표적 분산형 전원인 집단에너지 열병합발전사업은 극심한 적자에 시달리면서 공급안정성이 심각하게 위협받고 있다. 아울러 재생에너지사회로 가기 위한 가교 에너지로 선진국에서 각광받고 있는 LNG 발전은 적자의 지속으로 짓자마자 시장에 매물로 등장하지만 수익성 악화로 외면받고 있다. 

넷째, 전력 중심에서 벗어나 열 및 수송 부문까지도 포함한 에너지 전체를 살펴봄으로써 국가적 차원에서 에너지이용 효율화 및 에너지산업 경쟁력 강화를 꾀할 수 있는 에기본이 되어야 한다. 우리나라는 석유가 전체 에너지소비의 40%를 차지하며 세계적 수준의 정유플랜트를 갖추고 있지만 탈석유화라는 명분 아래 석유는 규제의 대상일 뿐 에너지 진흥정책의 사각지대에 놓여 있다. 아울러 에너지 최종소비 형태의 약 1/3이 열이지만 열의 효율적 이용은 에너지정책에서 소외되어 있다. 예를 들어, 똑같은 재생에너지를 사용하여 생산하더라도 전기는 REC 가중치 부여 등을 통해 충분한 수익성을 보장받고 있는 반면에 열은 수익성이 확보되지 않는다. 재생에너지 전기를 다시 열로 바꿔 사용하는 것보다 재생에너지 열을 직접 사용하면 국가적으로 훨씬 더 효율적이지만 열은 오히려 역차별을 받고 있는 것이다. 

선진국들은 에너지 소비 및 공급 전망, 정부 에너지정책, 에너지산업의 글로벌 트렌드 등을 소개하는 개관(outlook) 정도만 매년 발간하므로 우리도 에기본(national plan)을 수립하지 말자는 지적도 있다. 하지만 우리나라는 에너지 섬나라이자 부존에너지가 부족한 특수성을 갖고 있다. 게다가 에너지 부족국가이지만 다양한 에너지공급 사업자의 경쟁으로 갈등이 지속되고 있다. 따라서 우리에게 있어서 국가가 주도하는 에기본의 수립은 불가피해 보인다. 모두를 만족시킬 수는 없겠지만 첫째로 효율적인 에너지 이용을 추구하면서 둘째로 공급안정성 및 산업경쟁력 제고를 꾀할 수 있는 제3차 에기본이 탄생할 수 있기를 기대한다.