서울과학기술대학교 유승훈 교수

제2차 에너지기본계획 민관합동 워킹그룹

권고안의 후속조치로서의 5개 주요 과제

2013년 11월 29일

서울과학기술대학교 에너지정책학과 유승훈 교수

1. 석유 대 전기의 상대가격 왜곡을 해소해야

○ 한국의 탈석유화 속도는 세계 1위, 전기화 속도는 아이슬란드에 이어 세계 2위로, 석유제품보다 값싼 전기로 인해 OECD 국가 중에서 보기 드문 급격한 탈석유화 및 전기화를 경험하고 있으며 이로 인해 전력수급위기가 국민생활을 불편하게 만들뿐만 아니라 세계 12위 경제대국의 위상까지 먹칠하고 있다.

○ 이러한 현상의 원인은 석유제품 대 전기의 상대가격이 급격하게 벌어졌기 때문인데, 유효열량 기준 전기 가격 대비 석유제품(경유 및 등유 등) 가격이 세계 최상위권이므로, 이로 인해 산업경쟁력 저하 및 국민들의 부담 증가가 큰 문제로 대두되고 있다.

○ 예를 들어, 산업용 경유 가격은 산업용 전기요금의 2.5배에 달하며, 대표적인 서민연료인 등유 및 프로판의 유효열량당 가격은 도시가스 및 지역난방 요금의 2배에 달하면서 주택용 전기의 1.3배 수준, 산업용 전기의 1.8배 수준이다.

○ 이러한 현상이 벌어지게 된 직접적인 원인은 전기에 대해서는 부가가치세만 부과되는 비과세 상황인 반면에, 석유제품에는 일명 유류세가 부과되고 있기 때문이다(유류세는 2010년 기준 25조원으로 국세의 약 14% 차지하여 부가가치세의 절반, 소득세의 2/3, 법인세의 2/3 수준으로 그 규모가 제법 큼).

○ 한국은행(2013.8)에서 발행한 2011년 산업연관표에 따르면 국내에서 소비되는 경유의 55%는 산업용 중간재로 공급되고 있음을 감안할 때, 경쟁국가에 비해 경유의 높은 상대가격은 경유를 산업용으로 사용하는 산업에의 경쟁력을 저하시키고 경유 수요를 전력 수요로 전환하게 만드는 직접적인 동인이 되고 있다.

○ 이로 인해 사용하지 않아도 될 에너지를 더 많이 사용하게 되어, 우리나라의 2012년 기준 GDP 대비 전력소비량은 OECD 평균의 1.8배로 불필요한 에너지의 수입으로 인한 무역수지 악화, 국가경제적 손실 증대, 에너지 안보(수입의존도=96.4%) 위협의 문제점을 발생시키고 있으며, GDP 대비 CO2 배출량은 세계 1위라는 오명을 얻었다.

○ 따라서 현재의 ‘석유 중과세 및 전기 비과세’의 구도를 ‘석유 과세완화 및 전기 과세’의 구도로 전환해야만 석유 대 전기의 상대가격 왜곡 문제를 해결할 수 있으며, 더 나아가 에너지 믹스의 왜곡 및 전력수급 위기의 극복이 가능하다.

2. 세수중립이라는 에너지 가격 및 세제 개편의 원칙을 견지해야

○ WG 권고안에는 “서민층이 난방용으로 사용하는 등유도 과세를 완화하여 에너지 빈곤층의 부담을 경감하고 주택부문의 전기 난방 추세를 최소화”가 언급되어 있으나, 이 정도로는 가격역전을 해결하기도 어려우며 에너지 빈곤층 문제도 해결이 어렵다.

○ 따라서 가격역전으로 인한 에너지 믹스 왜곡 해결 및 소득역진성 문제의 해결을 위해서는 등유 및 프로판 완전면세, 산업용 경유에 대한 유류세 대폭 완화, 산업용 전기에 대한 과세 신설 등을 강력하게 추진해야 한다.

○ 가계소득이 악화되고 있고 기업의 채산성도 악화되고 있는 상황에서 전기에 대한 과세 신설로 세수만 늘리는 형태의 세제 신설에는 반대하며, 가격역전을 해결함으로써 에너지 수급위기를 해소하는 형태의 가격 및 세제 조정이 있어야 하며 특정 부문에서의 과세 신설이 있다면 현재 과세가 많이 이뤄지는 부문에서의 과세완화를 통해 국민들의 부담이 큰 틀에서 늘어나지 않는 방향으로 조정해야 한다.

○ 전기 과세의 부담 주체는 기업과 가계 모두가 될 것이므로 세수증대분을 법인세 감면 및 유류세 인하로 반영함으로써 전체적으로 세수를 중립화시키고 더 나아가 물가에 미치는 영향도 최소화하는 정책이 필요하다.

3. 전기 과세 신설의 첫 번째 축은 발전용 유연탄 과세로

○ WG 권고안에서 “개별소비세 등이 과세되고 있는 LNG에 비해, 상대적으로 많은 온실가스와 오염물질을 배출하는 유연탄에 대한 과세를 신설”이 제시되어 있는데, 여기서 유연탄 과세는 유연탄 전반이 아닌 발전용 유연탄에 국한하여 과세가 이뤄지는 것이 바람직하다고 판단된다.

○ 특히 발전용 유연탄 과세로 인해 철강산업에서의 부담이 크게 늘어날 것으로 예상되는 바, 철강생산 공정에서 필요한 유연탄까지 과세가 이뤄진다면 철강업체의 부담이 급격하게 늘어나 산업경쟁력 측면에서 바람직하지 않을 수 있으므로, 산업계 경쟁력의 급격한 저하 방지를 위해 유연탄 과세는 발전용 유연탄에 한정지어 이뤄지는 것을 제안한다.

○ 즉 국민들의 수용성 확보 및 산업경쟁력 악화 방지를 위해 전기 과세 신설의 목적은 어디까지나 에너지 믹스 왜곡을 해결하는 것이어야지 세수증대가 목적이 되어서는 안 된다.

4. 전기 과세 신설의 두 번째 축은 원전에 대한 부담금 신설로

○ 원전의 발전단가가 다른 발전원의 발전단가보다 낮은 것으로 보고 전력수급계획을 수립하고 있는데 정말로 원전의 발전단가가 가장 낮은지에 대한 원가산정을 제대로 해야 한다.

○ 특히 중앙집중형 전원체제의 근간인 원전의 전기 생산단가에 다음을 포함해야 한다.

① 밀양 송전탑 사태에서 본 바와 같이 대량 생산된 전력을 높은 전압으로 주요 소비지인 수도권을 비롯한 대도시까지 운반하기 위해서는 대규모 송전설비가 불가피하므로 이와 관련된 사회적 갈등비용

② 사용후 핵연료가 연간 700여톤씩 발생하여 원자력발전소 구내에 보관하고 있는데 이에 대한 처리비용

③ 수명이 끝난 원자력발전소를 폐기하는 데 드는 비용

④ 일본의 후쿠시마 발전소 폭발과 같은 대형 사고가 일어났을 경우를 가정한 손해배상액

○ 따라서 WG 권고안에 제시된 “원전에 대한 사후처리 비용, 시설안전 강화, 사고 대응경비 등은 합리적으로 재산정하여 전기요금 등에 적시 반영”으로는 약하며 이와 관련하여 부담금을 신설하여 이를 전기 가격에 적절하게 반영해야 한다.

5. 에너지 가격 및 세제의 거버넌스를 산업부의 영역으로

○ 에너지기본계획 작성이나 에너지정책 수립 및 집행을 총괄하고 있는 산업부가 에너지 가격 및 세제 결정의 거버넌스를 가져야 함에도 불구하고 물가 및 재정 관리 차원에서 기획재정부가 거버넌스를 가지고 있는 현실이다.

○ 기획재정부에서는 에너지 가격 및 세제 개편에 있어서 물가중립의 원칙을 산업부에 요구하면서 총 세수의 수준을 정하고, 산업부가 이 수준을 만족시키는 범위 내에서 에너지원별 가격 및 세제를 조정할 수 있는 권한을 실질적으로 가져야만 에너지원별 상대가격의 왜곡 문제나 에너지 믹스 왜곡 문제를 제대로 해결할 수 있다.

○ 에너지원별 상대가격의 왜곡 및 에너지 믹스 왜곡 해결을 최우선으로 고려하면서 에너지 가격 및 세제를 개편하지 않고, 물가관리 및 세수증대을 우선적으로 고려한다면 탈석유화 및 전기화는 더욱더 가속화될 것이며 지난 2011년 9월 15일 이후 지속적으로 진행되어온 전력수급 위기 문제는 앞으로도 지속될 가능성이 높다.

전력수급위기의 근본원인 및 에너지사용 효율화 방안

서울과학기술대학교 에너지정책학과 유승훈 교수

2013년 8월 24일

우리는 올여름 극심한 전력부족 사태를 겪고 있다. 고온다습한 여름 날씨에도 불구하고 냉방기 가동을 억제함에 따라 국민의 기본생활권을 침해한다는 지적까지 제기되고 있다. 국민들은 2011년의 9.15 순환정전의 악몽을 떠올리면서, 어두운 사무실에서 전등도 켜지 못하고 컴퓨터 모니터 불빛에 의존해 업무를 수행하고 있는 공무원 및 공기업 직원들의 모습을 답답하게 바라보고 있다. 물론 절전이 곧 애국이라는 구호까지 나오면서 전 국민이 합심하여 현재의 위기를 잘 극복해 나가고 있는 중이다.

하지만 내구연한이 다 되어가는 화력발전소들이 최대출력을 내면서 힘겹게 가동되고 있기에 고장이 나지는 않을까 걱정스러운 상황이다. 한국을 방문하여 호텔에 머물던 외국인 관광객들은 냉방온도 규제 때문에 밤잠을 설치며 다시는 한국에 오지 않겠다고 불만을 제기한다는 언론보도는 씁쓸함을 불러일으킬 뿐만 아니라 세계 12위 경제대국 국민으로서의 자존심을 망가뜨리고 있다. 정부는 에너지 수요 전망 및 이 수요를 충족하기 위한 공급계획을 담고있는 제1차 국가에너지기본계획을 지난 2008년에 수립하여 차근차근 시행해 왔다. 그럼에도 불구하고 왜 전력수급 문제가 발생했는지를 냉정하게 진단할 필요가 있다.

가장 중요한 원인은 2007년 이후 전기요금이 화석연료 가격보다 저렴해 지면서 전기를 쓰지 않아도 될 용도(예: 보일러, 전기로 등)에 화석연료 대신 전기를 사용하는 사례가 다수 발생하면서 전기 사용량이 급증했기 때문이다. 생라면 한 봉지의 가격보다 끓인 라면 한 그릇의 가격이 더 싼 가격역전의 상황이 생긴 것이다. 1차 에너지인 석유의 가격보다 2차 에너지인 전기의 가격이 더 싸다보니 기업들이 가열 또는 건조를 위해 사용하던 석유를 전기로 급속하게 전환하였다. 아울러 전기가 가지는 편리함과 석유에 비해 싼 가격 때문에 난방용 또는 농사용으로 사용되는 석유도 전기로 급속하게 전환되었다. 즉 급속한 탈석유화로 인해 전기화(electrification)가 가속화되었다. 예를 들어, 최종에너지에서 석유가 차지하는 비중은 1990년의 60.3%에서 2011년에는 49.5로 20여년만에 4/5 수준으로 감소했지만, 전기가 차지하는 비중은 동 기간 동안 10.8%에서 19.6%로 약 2배 수준으로 증가하였다.

물론 탈석유화 및 전기화는 전 세계적으로 나타나고 있는 현상이지만, 유독 우리나라에서 문제가 되는 것은 그 속도가 세계 최고 수준이기 때문이다. 세계에너지기구(IEA)에 따르면 2000년부터 2010년 동안 경제협력개발기구(OECD) 34개 국가의 탈석유화 속도를 비교하면 우리나라가 1위인 반면에, 전기화 속도는 아이슬란드에 이어 2위이다. 즉 세계 최고 속도의 탈석유화 및 전기화로 인해 다른 선진국에서는 찾기 어려운 전력수급 문제가 발생하고 있는 것이다.

이러다보니 우리나라의 국내총생산(GDP) 대비 전력사용량은 2009년 기준 OECD 평균의 1.7배 수준이며, 2010년 기준 우리나라의 국내총생산 대비 온실가스 배출량은 세계 제1위이다. 하지만 2000년 및 2005년에는 세계 1위가 아니었다. 즉 1차 에너지원을 전력으로 전환하는 과정에서 이산화탄소가 추가 배출되어 환경성이 크게 저해된 것이다. 아울러 사용하지 않아도 될 에너지를 더 수입함으로써 국가경제적 손실이 증대되었고 에너지 수입 의존도가 96.4%에 달하는 우리 경제의 에너지안보도 더 취약해졌다.

그렇다면 과연 어떻게 해야 문제를 해결할 수 있을 것인가? 무엇보다도 1차 에너지인 화석연료의 가격이 2차 에너지인 전기의 가격보다 비싼 가격역전의 문제를 바로 잡아야 한다. 생산원가에 미치지 못하는 전기의 가격을 현실화하면서 또한 발전과정에서 발생하는 환경비용 등 사회적 비용을 반영한 과세를 통해 전기요금을 조정해야 한다. 아울러 늘어나는 세수만큼 석유제품에 다소 과도하게 부과되는 유류세를 인하함으로서 국민들의 총부담은 늘어나지 않도록 세수중립을 꾀해야 한다. 즉 ‘전기 면세 및 석유 과세’의 현재 구도를 ‘전기 과세 및 석유 감세’의 구도로 전환함으로써 가격역전을 해결해야지만 전력수급 위기가 진정으로 해결될 수 있으며, 에너지 소비의 효율화를 꾀함으로써 불필요한 이산화탄소의 배출 억제 및 불필요한 에너지 수입의 감소가 가능하며, 에너지 안보도 개선될 것이다.

석유, 석탄, 천연가스와 같은 1차 에너지에 비해 2차 에너지인 전기는 동일 열량 대비 더 비싼 것이 자연스럽다. 왜냐하면 발전 및 송배전 과정에서 버려지는 부분이 많을 뿐만 아니라 발전과정에서 많은 사적비용 및 외부비용이 발생하는 등 사회적 비용이 발생하기 때문이다. 하지만 우리나라의 경우 1차 에너지인 석유, 석탄, 천연가스의 동일 열량 대비 전기가 더 싸다. 전기 소비자들은 전기가 기존 석유나 도시가스보다 요금도 더 싸고 매우 편리하기 때문에 전기로 에너지원을 교체해 왔다. 예를 들어, 최종에너지에서 전기가 차지하는 비중은 1990년의 10.8%에서 2011년에는 19.6%로 20여년만에 약 2배 수준으로 증가하였다. 물론 이러한 전기화(electrification)는 전기가 가지는 편리성의 장점 때문에 소득수준의 증가에 따라 전 세계적으로 나타나는 하나의 현상임에 틀림없지만, 우리나라의 경우 전기화의 속도가 빨라도 너무 빠르다.

전기화에 따라 발전소 건설도 순조롭게 진행되어 전기를 원만하게 공급하면 문제가 없을 수도 있지만 전기화의 속도가 너무 빠르다보니 공급이 수요를 따라가지 못해 지난 9.15 대규모 순환정전 사태가 발생하였다. 더 나아가 이번 겨울도 Black-out의 공포 속에 긴장하고 지내야 할 판이다. 이러한 현상이 벌어지게 된 이유를 살펴보면, 2007년 이후 전기요금이 화석연료 가격보다 저렴해 지면서 전기를 쓰지 않아도 될 용도(예: 보일러, 전기로 등)에 화석연료 대신 전기를 사용하는 사례가 다수 발생하면서 전기 사용량이 급증했기 때문이다. 생라면 한 봉지의 가격보다 끓인 라면 한 그릇의 가격이 더 싼 상황이 생겨버린 것이다. 낮은 전기요금으로 인한 급속한 전기화로 우리나라의 국내총생산(GDP) 대비 전력사용량은 2009년 기준 OECD 평균의 1.7배 수준이며, 2010년 기준 우리나라의 국내총생산 대비 온실가스 배출량은 세계 제1위이다. 하지만 2000년 및 2005년에는 세계 1위가 아니었다.

낮은 전기요금은 에너지과소비를 부추기고, 에너지절약 유인을 저해하며, 신재생에너지 보급의 걸림돌로 작용하고 있는 것이다. 에너지를 전량 수입하는 우리나라의 경우 에너지 과소비는 저탄소 녹색성장을 달성하는데 가장 심각한 장애요인이다. 이미 에너지원간 상대가격이 왜곡된 상황에서 과거에 비해 높은 유류제품 가격은 전력과소비 구조를 더욱 악화시킬 것으로 보인다. 전기요금 조정시기가 늦어질 경우 전력과소비 현상의 고착화와 에너지 다소비 형태의 산업구조 전환이 심화될 가능성이 크므로, 장기적이고 거시적 관점에서의 국익과 소비자 편익제고를 위해 전기요금의 조정이 필요하다. 또한 전력수급기본계획에 따르면 2015년이 되어야 기저설비의 부족이 해소될 전망이므로, 당분간 가격조정의 수요관리를 통한 피크수요 조절이 절실하게 요구된다. 

예를 들어, 아직 환경세가 도입되고 있지 않은 발전연료에 대한 환경세의 도입을 고려해볼 수 있다. 즉 발전용 유연탄은 다른 연료에 비해 가장 열악한 환경성에도 불구하고 상대적 과세 수준은 가장 낮으므로 온실가스 배출에 대한 과세를 고려할 수 있다. 이는 대기오염 등 사회적 비용 반영 차원의 공평한 과세 원칙에 부합할 뿐만 아니라 현재 발생하고 있는 발전원간 불공정경쟁을 해소하면서도 전력과 타에너지간의 공정경쟁에도 긍정적 영향을 줄 수 있다. 많은 OECD국가들이 온실가스 배출감소를 목표로 국내탄에 대한 지원 중단과 더불어 수입석탄에 대한 과세 확대 정책을 병행하고 있는 바, 이러한 석탄에 대한 과세 동향에 주목할 필요가 있는 것이다. 

다만 세수 증가를 통해 국민들의 부담만 일방적으로 늘어나는 것은 바람직하지 않다. 따라서 증가한 세금수입만큼 다른 세금을 경감하여 세수 중립을 유지할 필요가 있다. 이때 어느 세금을 경감하는 것이 바람직한가가 중요한 문제로 제기된다. 예를 들어, 소득세 경감, 부가가치세 경감, 법인세 경감, 유류세 경감 등을 들 수 있다. 발전용 유연탄에 대한 과세를 통해 전기요금의 인상을 가져왔다면 결국 전기와 경쟁이 되는 타 에너지원에 대한 세금을 경감하는 것이 최적의 에너지 믹스 달성을 위한 에너지원간 상대가격 체계의 마련이란 관점에서 그리고 에너지에 대한 국민들의 지출을 일정한 수준으로 유지시킨다는 측면에서 보다 바람직할 것이다. 

이때 우리는 유류세에 주목할 필요가 있다. 휘발유의 경우 대략 소비자 가격에서 절반 정도가 세금(유류세+부가가치세)이다. 경유의 경우에도 소비자 가격의 약 40% 정도가 세금이다. 즉 소비자 가격에서 세금이 차지하는 비중이 제법 높은 편이다. 물론 우리나라뿐만 아니라 대부분의 OECD 국가들도 휘발유와 경유에 대해 높은 세금을 매긴다. 따라서 구매력지수로 조정한 휘발유 가격 및 경유 가격을 국제비교해 볼 필요가 있다. 2012년 2분기 소비자 가격을 기준으로 볼 때, 31개 OECD 회원국 중에서 우리나라의 경유 가격은 8위, 휘발유 가격은 9위로 상위권이다. 따라서 우리나라와 비슷한 조건의 비산유국 및 경쟁국인 일본, 프랑스, 독일, 이탈리아보다 높은 수준이라 국민들의 부담 및 산업 경쟁력 확보 차원에서 문제가 있는 상황이다. 

특히 금액 기준으로 볼 때 휘발유, 경유, 등유 수요의 약 2/3가 산업용 중간재임을 감안하면, 높은 유류제품 가격은 결국 대외 산업경쟁력의 약화로 귀결될 것이다. 따라서 발전용 유연탄 과세 등을 통한 전기요금의 인상으로 확보된 추가적 세수에 대해 유류세를 인하하여 세수중립을 꾀하는 것이 바람직할 것이다. 물론 유류세가 인하되면 석유제품에 대한 수요가 증가하고 이는 원유 수입 증가를 유발하여 무역수지를 악화시킨다는 반론을 제기할 수 있다. 하지만 석유제품에 대한 수요는 가격에 대해 비탄력적이므로 유류세 인하를 통해 소비자 가격이 인하되더라도 수요 자체가 크게 늘어나지는 않으며, 수요가 늘어난다 하더라도 석유제품에 대한 소비증가는 경제성장을 유발한다는 국내외 연구결과가 많음을 감안할 때, 수입이 늘어나더라도 GDP의 증가가 이를 상쇄할 수 있다고 판단된다.